Comentarios al Reglamento de los Centros de Internamiento CIES
Comentarios al Reglamento de los Centros de Internamiento CIES, desde los derechos humanos y la Ley de Extranjería. (Real Decreto 162/2014, de 14 de marzo, por el que se aprueba el reglamento de funcionamiento y régimen interior de los centros de internamiento de extranjeros).
Desde la Red Internacional de abogados Eureka expresamos nuestro agradecimiento a los socios de la red: Don Martin Jesús Urrea Salazar y doña Juana María Malca Leo por este aporte.
El texto definitivo del Reglamento de los CIES, ha optado finalmente por mantener la denominación de “Centros de Internamiento de Extranjeros” frente a la de “Centros de Estancia Controlada” propuesta en borradores anteriores. Desde el punto de vista de los derechos de los extranjeros, el texto recién adoptado nos merece una serie de consideraciones que pasamos a detallar.
LA PERSPECTIVA DE LOS DERECHOS HUMANOS:
Lo primero que debemos hacer a la hora de contemplar el nuevo reglamento a la luz del bloque normativo de los derechos humanos es discriminar entre dos tipos de situaciones bien diferenciadas. En efecto, los Centros de Internamientos no son centros penitenciarios sino establecimientos creados con una finalidad cautelar y preventiva, y los extranjeros que ingresan lo hacen porque el órgano judicial lo ordena en tanto se realizan los trámites necesarios para poder llevar a cabo la orden de expulsión del territorio español, devolución o regreso.
Y este carácter no penitenciario aparece expresamente “tipificado” en los artículos 60 y 62 bis de la Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y deberes de los extranjeros en España y su integración social que se refieren a la salvaguarda de los derechos y libertades reconocidos en el ordenamiento jurídico. En igual sentido, el art. 16.1 del Reglamento de los Centros de Internamiento que dispone expresamente que “todas las actividades desarrolladas en los centros se llevarán a cabo salvaguardando los derechos y libertades reconocidos a los extranjeros por el ordenamiento jurídico, sin más limitaciones que las que fueran necesarias, conforme al contenido y finalidad de la medida judicial de internamiento acordada”.
Pero esta orden de expulsión se decreta, o bien porque la persona se encuentra en “situación irregular” (generalmente por infracción tipificada como grave en el art. 53.1 a) de la LO 4/2000 de 11 de enero y que en virtud de su art. 57 puede llevar aparejada la expulsión), o porque se le sustituye una pena de prisión de como máximo 6 años por una medida de expulsión. En este caso, el extranjero ha sido condenado por la comisión de un delito tipificado en el código penal español, y en virtud de lo dispuesto en el artículo 89 del mismo, la pena privativa de libertad es sustituida por la expulsión, en la propia sentencia o en auto posterior.
En este último caso, existe pena privativa de libertad que ha sido sustituida por la expulsión, y solo en tanto se hace efectiva la misma el extranjero permanece en el centro. El centro mantiene no obstante su naturaleza cautelar o preventiva.
La eventual colisión con la normativa de derechos humanos puede producirse respecto a la regulación de las situaciones ya descritas como infracciones administrativas. Es decir, en los casos de expulsión por infracción de la LO 4/2000, de devolución del art. 58.5 y en los de retorno previstos en el art. 60. La situación administrativa de “irregularidad” no es un delito y por ende no lleva aparejada pena privativa de libertad alguna. Y es en estos casos en los determinados sectores cuestionan la legalidad de los internamientos. Sostienen que atentan contra el Derecho a la libertad y a la seguridad personales proclamado en el art. 3 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el art. 9 del Pacto Internacional de derechos Civiles y Políticos. Igualmente sostienen que dicha medida resulta desproporcionada y discriminatoria y en su virtud incompatible con el art. 5 de la Convención Internacional sobre Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial.
En suma, nos encontramos ante la invocación del bloque normativo esencial de los derechos humanos, y recordemos que la norma contenida en el art. 13 de nuestra carta magna dispone expresamente que “Los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el presente Título-primero-en los términos que establezcan los tratados y la ley”.
En aparente contradicción con estos postulados, la Unión Europea adoptó la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de diciembre de 2008 referente a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular. El preámbulo de la norma comunitaria se refiere al recurso limitado y supeditado al principio de proporcionalidad que el internamiento supone. El considerando 17 establece además la necesidad de dar a los extranjeros que se encuentren en régimen de internamiento “un trato digno y humano que respete sus derechos fundamentales y se ajuste al derecho internacional y nacional”.
La adopción de la acción normativa comunitaria supuso para parte de la doctrina un retroceso en la profundización de la aplicación de los derechos humanos en el seno de la Unión y en definitiva respecto de los propios principios constitutivos de la Unión “basados en el reconocimiento de la legalidad intrínseca de las personas y en el respeto de los derechos humanos”. Sin embargo, parecía coherente con la acción armonizadora en la materia, fijar las bases comunes de un procedimiento destinado a cumplir con lo reglamentado. Si uniforme es la reglamentación de las diversas situaciones de los extranjeros en los Estados miembros, también lo ha de ser el establecimiento de un procedimiento justo y transparente destinado a asegurar la finalización de las situaciones de irregularidad.
No obstante, y con carácter general la pretensión de contrariar los derechos humanos viene referida al internamiento del extranjero en situación irregular. Es decir, a la medida de internamiento en si y no al funcionamiento de estos centros que ha de estar sin duda regulado en normas jurídicas y no en meras prácticas administrativas susceptibles de crear lo que se ha venido a denominar “limbos jurídicos”.
A este respecto, el informe elaborado en el seno de la Comisión Jurídica del Consejo General de la Abogacía Española en abril de 2012 que lleva por título “Centros de Internamiento de Extranjeros en España: régimen vigente y propuestas de futuro” se refería a la inaceptable situación en el que se encontraba el marco jurídico regulatorio de la extranjería y en particular de los Centros de Internamiento. Situación que había dado lugar a expresiones como “páramo jurídico” en referencia al marco normativo existente y “limbo jurídico” para calificar la situación de los internos. Dicho informe hacía referencia además a la inseguridad jurídica acentuada por los numerosos pronunciamientos jurisdiccionales que habían declarado la inconstitucionalidad o anulado normas en la materia.
No es este lugar para referirnos a la tensión existente entre la doctrina de la concepción universal de los derechos humanos y una supuesta “concepción nacional” o lo que es lo mismo, a la tensión entre el derecho de extranjería y la universalidad de los derechos humanos. Puede afirmarse hoy en día, que es una característica de esta rama del derecho, abordar mediante mecanismos propios del derecho penal, la lucha contra la inmigración ilegal.
La visión por parte de la mejor doctrina de Derecho internacional del derecho de extranjería como barómetro ético de la sociedad, es plenamente predicable en el contexto actual. Sin embargo, el debate ha de trasladarse al sitio correspondiente, a las decisiones adoptadas en la materia por los legisladores comunitario y nacional respectivamente. El Reglamento objeto de estudio tan solo pretende dar cumplimiento a lo dispuesto en la disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 2/2009 de 11 de diciembre de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, que contenía el mandato para el Gobierno de aprobar en el plazo de seis meses un Reglamento de desarrollo del régimen de internamiento de extranjeros.
La obligación de trasposición contenida en la citada Directiva resultaba, en términos generales sensiblemente más restrictiva para los derechos de los extranjeros, que la normativa interna española. Por ejemplo, permite que la decisión de internamiento la adopte la autoridad administrativa y prevé un plazo máximo de 6 meses, que puede llegar en algunos supuestos contemplados en la propia norma hasta los 18. El texto de la Directiva prevé la posibilidad de que el internamiento tenga lugar en centros penitenciarios cuando el Estado miembro no pueda proporcionar alojamiento en un centro de internamiento especializado, si bien impone que las personas sujetas a la medida estén separadas de los presos ordinarios.
Ahora bien, el internamiento no es la primera opción del Estado. El art. 15 de la norma comunitaria autoriza la medida de internamiento, si en el caso concreto no pueden aplicarse eficazmente “otras medidas suficientes de carácter menos coercitivo” y con la finalidad de preparar el retorno o el proceso de expulsión. Además se refiere a la consideración especial de riesgo de fuga o a un comportamiento del nacional extranjero tendente a evitar o dificultar la tramitación del procedimiento. La trasposición de la Directiva se realizó fundamentalmente mediante la Ley Orgánica 2/2009 de reforma de la LO 4/2000 de 11 de enero.
En suma, podemos afirmar en lo que a derechos humanos se refiere, que el nuevo reglamento supone la concreción de las decisiones adoptadas en el seno del proceso de integración europea y por el legislador interno español. Y estas decisiones suponen la cristalización de la política de extranjería, ese “barómetro” al que hacíamos referencia. Pero en modo alguno, la reglamentación contenida en el Real Decreto 162/2014 puede suponer una innovación de nuestro legislador. Habrá de ser examinada y contrastarla con la Directiva 2008/115/CE, la Ley 4/2000 y su reglamento de desarrollo, y finalmente interpretarla de acuerdo al bloque normativo esencial de los derechos humanos contenido en los textos internacionales.
DERECHO A LA ASISTENCIA LETRADA:
El Reglamento detalla más los momentos de intervención del Letrado. Como ya se establecía en la Ley de Extranjería, el derecho a la asistencia letrada, el Reglamento de los CIES lo precisa, en el artículo 16, 2, letra h), estableciendo también que la visita de los Letrados a los Centros de Internamiento la podrá realizar además del horario establecido, también en cualquier momento, justificada la urgencia. Aunque ese justificada habrá que ver como se aplica.
La comunicación del internamiento del extranjero se amplia, en comparación con la Ley de Extranjería que sólo era obligatoria al Ministerio de Asuntos Exteriores y a la Embajada o Consulado de su país (artículo 62, 5), ahora también será obligatoria comunicar al Abogado el ingreso en el Centro (artículo 31, 1 del Reglamento). Además, de la incoación del expediente, las medidas cautelares de detención e internamiento y la resolución final del expediente de expulsión del extranjero.
QUEJAS DE LOS INTERNADOS:
Como derecho de los extranjeros internados a presentar quejas, en la Ley de extranjería lo establece, en el artículo 62 quáter, apartado 2:
Los internados podrán formular, verbalmente o por escrito, peticiones y quejas sobre cuestiones referentes a su situación de internamiento.
Dichas peticiones o quejas también podrán ser presentadas al director del centro, el cual las atenderá si son de su competencia o las pondrá en conocimiento de la autoridad competente, en caso contrario.
Pero, en el Reglamento se establece que las quejas, no sólo serán por la situación de su internamiento y al Director del Centro que las derivará, sino que el artículo 19 es más genérico y amplio y la queja y además recursos, la podrá dirigir directamente el internado es a cualquier organismo que considere oportuno. Así:
Artículo 19. Peticiones, quejas y recursos.
1. Los extranjeros internados podrán formular las peticiones o quejas, o interponer los recursos que correspondan, ante los órganos administrativos o judiciales competentes o ante el Ministerio Fiscal. Asimismo, los extranjeros internados podrán dirigir peticiones y quejas al Defensor del Pueblo y a los organismos e instituciones que consideren oportuno. En ambos casos también podrán presentarlas al propio director.
2. Las peticiones, quejas y recursos a las que se refiere el apartado anterior podrán presentarse en el propio registro del centro, de conformidad con las previsiones del artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y con los efectos contemplados en la citada norma. En estos casos, se facilitará al interesado copia sellada de la primera página y se remitirá a la mayor urgencia a su destinatario, dejando constancia en el registro de la fecha y hora de su presentación, identificación del interesado y destinatario al que se envía; ello sin perjuicio del derecho de los interesados a obtener copia sellada de los documentos que presenten, si los aportan y lo solicitan.
A tal efecto, todos los centros dispondrán de un libro-registro de peticiones y quejas, compuesto por impresos normalizados y debidamente numerados a disposición de los internos.
3. Las resoluciones que se adopten al respecto serán motivadas y se notificarán a los interesados, con expresión, en su caso, de los recursos que procedan, plazos para interponerlos y órganos ante los que se han de presentar.
INTERNAMIENTOS CONSECUTIVOS POR LA MISMA CAUSA:
Esto es algo muy importante y que empeora la situación. El artículo 21, 3: establece que un extranjero podrá ser internado por las mismas causas y hasta alcanzar los 60 días.
Así dice:
Podrá solicitarse un nuevo internamiento del extranjero, por las mismas causas que determinaron el internamiento anterior, cuando habiendo ingresado con anterioridad no hubiera cumplido el plazo máximo de sesenta días, por el periodo que resta hasta cumplir éste. Igualmente se podrán solicitar nuevos ingresos del extranjero si obedecen a causas diferentes, en este caso por la totalidad del tiempo legalmente establecido.
Esto consideramos entra en contradicción con el artículo 62, 2 de la Ley de Extranjería, que dice:
2. El internamiento se mantendrá por el tiempo imprescindible para los fines del expediente, siendo su duración máxima de 60 días, y sin que pueda acordarse un nuevo internamiento por cualquiera de las causas previstas en un mismo expediente.
Este cambio legislativo, o está precisión es muy grave, ya que permitirá que por la misma causa un extranjero ingrese a los Centros de Internamiento, hasta la fecha, esto era muy discutido habiendo Juzgados que autorizaban segundos o posteriores internamientos por la misma causa, mientras que otros no, conforme señala el artículo 62, 2 antes mencionado. Y la jurisprudencia muy dispar, tenemos el Auto del Juzgado de Instrucción Nº 5 Zaragoza, de 25/05/2012 sobre Internamiento de Extranjeros se pronuncia:
“No podrá acordarse un nuevo internamiento por cualquiera de las causas previstas en un mismo expediente”
“La resolución judicial (…) debe tener en cuenta si el extranjero también ha sido detenido para evitar el internamiento sobrevenido o sucesivo”
DOCUMENTOS QUE DEBERA REMITIR LA AUTORIDAD GUBERNATIVA AL JUZGADO:
Había sido un pedido insistente de la Abogacía y de las organizaciones que trabajan en extranjería, de que la autoridad gubernativa remitiese el expediente administrativo, en el momento que se solicita el internamiento a efectos de poder efectuar una defensa adecuada, lo que hasta la fecha no sucedía ya que se enviaba parte del expediente. El Reglamento, no es muy claro ya que dice los documentos que formen parte del expediente.
Así:
Artículo 23. Solicitud de internamiento derivada de un expediente administrativo de expulsión, devolución o denegación de entrada.
2. El instructor que solicite la autorización de internamiento de un extranjero dispondrá su presentación ante el juez de instrucción competente, junto con aquellos documentos que formen parte del expediente o resolución de expulsión, devolución o denegación de entrada.
3. Asimismo, el instructor aportará al juez certificado de todos los periodos de internamiento en centro o centros por dicho extranjero de los que se tenga constancia, con indicación de los expedientes administrativos de los que derivaron tales medidas cautelares y los juzgados que las acordaron, así como de su resolución.
Amplía un poco la obligatoriedad de remitir los documentos que formen parte del expediente, pero no dice el expediente administrativo del extranjero.
OBLIGATORIEDAD DE LA EXPEDICION DE UN CERTIFICADO DEL TIEMPO DE INTERNAMIENTO:
Se establece como obligación a la salida del Centro de Internamiento conforme al artículo 37, 4 del Reglamento, la obligatoriedad de la expedición de un certificado del período de internamiento.
Esto, es suponemos para poder realizar posteriores internamientos.
MEDIDAS DE SEGURIDAD:
El nuevo Reglamento no dice nada al respecto de las medidas de seguridad contempladas en el art. 62 quinquies de la ley 4/2000. Probablemente se trata de un tema “no abordable” en sede reglamentaria y constituye sin duda de una manifestación más de la trasposición de los mecanismos del derecho penal al derecho de extranjería, y en concreto a la lucha contra la inmigración ilegal.
El precepto de la ley se refiere a actuaciones de vigilancia y seguridad interior que comprenderían inspecciones de locales y dependencias así como registros de personas, ropas y enseres. El número 2 del art. 62 quinquies se refiere a la utilización de medios de contención física personal y separación preventiva, bajo tutela judicial y para “evitar actos de violencia o lesiones de los extranjeros, impedir actos de fuga, daños en las instalaciones del centro o ante la resistencia al personal del mismo en el ejercicio legítimo de su cargo”.
El uso de los medios de contención personal ha de ser “proporcional a la finalidad perseguida, no podrán suponer una sanción encubierta y sólo se usarán cuando no exista otra manera menos gravosa para conseguir la finalidad perseguida y por el tiempo estrictamente necesario”.
Una vez aceptada la ”legalidad” del internamiento del extranjero en situación irregular, aún cabe preguntarse acerca de la oportunidad de estas denominadas “medidas de seguridad”. Especialmente si tenemos en cuenta que la finalidad del internamiento es cautelar y preventiva, y que el propio Reglamento sanciona expresamente su carácter “no penitenciario”. La oportunidad de las inspecciones y registros previstos en la ley debe ser cuestionada, más aún cuando parece implicar un margen de discrecionalidad de la Administración. Las expresiones “en la forma y la periodicidad que se establezca” y “siempre que fuera necesario para la seguridad en los centros” permiten albergar una duda más que razonable.
Madrid, 02 de abril de 2014
Martín Jesús Urrea Salazar
Abogado
Juana María Malca Leo
Abogada
